前不久发布的《中共中央国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》提出，充分发挥法治的引领、规范、保障作用，坚持“立破并举，完善制度”的工作原则，加快建设高效规范、公平竞争、充分开放的全国统一大市场。其中，打造统一的要素和资源市场，健全城乡统一的土地市场，培育发展全国统一的生态环境市场等要点受到业界关注。

　　建设全国统一大市场的任务重大而紧迫，涉及的领域广泛、内容丰富，亟待深化基础理论和应用政策融合研究。本期邀请三位专家对构建统一大市场的相关问题进行探讨，仅供参考交流。

　　土地市场作为要素市场的重要组成部分，是高标准市场体系建设的关键。2020年和2022年先后印发的《中共中央国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》《中共中央国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》，均对土地市场建设提出要求。2021年国务院办公厅印发的《要素市场化配置综合改革试点总体方案》赋予试点地区更大改革自主权，为全国提供可复制可推广的新路径。笔者认为，贯彻落实中央精神要进一步深化土地要素市场化改革，加快全国统一的土地市场建设，结合“多审合一”“多证合一”改革，推动服务标准统一、审批流程再造，激发市场主体活力。

　　深化土地要素市场化改革要加大城乡存量建设用地盘活力度，把握城乡建设用地从“增量扩张”向“存量盘活”转变的大趋势，牢牢牵住城市更新和全域国土空间综合整治的“牛鼻子”，建立以政府为主体，以规划为引领，以企业、社会、政府利益共享为核心的存量用地盘活机制，不断提高存量建设用地利用效率。

　　其一，结合节约集约利用评价盘活中心城区低效用地，推广近几年各地开展的建设用地节约集约利用状况详细评价的经验，以宗地为基本单元，对土地利用程度、效益、潜力进行全面量化评价，摸清存量土地家底，找准其高效利用的突破口。同时，加快建立低效建设用地评判标准，明确自主开发、合作开发和政府收储等模式适用范围，创新政策供给，推动存量低效建设用地腾退或转型利用。

　　其二，把城市功能疏解、城市更新、经济转型与存量用地盘活有机结合起来。鼓励符合条件的市场主体积极参与，优化国有企事业单位存量建设用地再开发的方向与模式。同时，鼓励大城市推进竖向分层立体综合开发和横向空间联通开发，对地下交通、安全、商业、防护等功能进行科学合理安排，提高地下空间开发利用的系统性和整体性。

　　其三，统筹增量建设用地与存量建设用地利用。健全国有土地使用权出让、集体经营性建设用地入市、使用权分割转让等供应制度，优先保障重点项目、重点产业、重点园区用地需求。支持工业园区在满足规划、安全、消防、环保等条件且不改变产业用途的条件下，开展闲置土地、低效用地、批而未用土地整体转让、分割转让或出租；支持单层标准厂房分幢、分跨转让；鼓励多层标准厂房分幢、分层转让。探索土地混合利用和用途灵活转换，充分利用税收手段，完善“以税节地、以地控税”措施，规范引导企业节约集约用地。

　　优化产业用地供应管理是深化土地要素市场化改革的重要一环。部分城市在分类管理年度新增建设用地指标、优化工业用地供应等方面积累了一些有益经验可推广借鉴。

　　一是强化产业用地的空间管控。结合城市开发边界划定，探索划定产业用地控制线，引导产业集聚发展，优化工业用地空间布局。二是增强产业用地管理的灵活性。在明确各类用地指标使用范围的基础上，搭建区域性建设用地指标交易市场，支持增减挂钩和增存挂钩节余指标在都市圈或城市群范围内调剂使用，支持产业发展。同时，探索增加混合产业用地供给，完善土地用途变更、整合、置换等政策，强化土地精细化管理。三是提高产业用地准入门槛。结合重大项目投融资体制改革要求，建立以投资总额、亩均产值、能耗排放等为主的指标控制体系，根据各类功能性平台的性质，合理设置各指标的阈值。完善“标准地+承诺制”改革，严格把控新增工业项目准入门槛。大力引进投入产出大、科技含量高、成长性好的企业，提高土地产出效益。

　　此外，结合国家《产业结构调整指导目录》实施，按照鼓励类、限制类、禁止类产业体系分门别类建立梯度地价调控标准，探索建立与国家工业用地最低价标准相适应的灵活实施方案。完善弹性出让年期和全周期监管制度。建立多样化供地方式，提高工业用地使用周期和企业生命周期匹配度。创新小微企业用地供应方式，支持利用集体经营性建设用地发展小微企业众创园。结合不同产业的企业生命周期阶段、环境和能源政策标准，扩大产业用地全周期监测。推动部门数据信息共享，提高联合监管能力。

　　统筹国有建设用地和集体建设用地，按照“统一规划、统一管理、统一供应”的原则，积极推进集体经营性建设用地入市，加快建立城乡统一的建设用地市场。

　　在健全城乡建设用地市场交易机制方面，搭建存量建设用地转让、出租等交易平台，完善全国统一的建设用地使用权转让、出租、抵押市场，支持采用土地预告登记方式保障建设用地使用权转让。同时，推广要素市场化配置综合改革试点的经验，在依法、自愿、有偿的前提下，探索推进存量建设用地依据规划改变用途入市交易。不断完善土地二级市场价格形成机制，探索建立差别化年期的管理政策和操作规范，推进工业和基础设施、公益设施等建设用地逐步过渡到“市场定价”。完善城乡建设用地增减挂钩制度，建立多元主体共建共治共享机制，引导社会资本积极参与全域土地综合整治，整体推进农用地整理和建设用地整理，健全灵活多样的增减挂钩机制，保障城乡重大项目建设用地需求。

　　对于加强集体经营性建设用地入市管理，一方面要进一步明确入市方案的交易方式、权属登记等流程，规范工作程序、耕地保护、收益分配、权益保障、风险评估等内容。另一方面，进一步明确入市参与各方的法律地位与权利，在企业上市合规性审核标准中，赋予集体经营性建设用地与国有建设用地同等权利。积极研究出台全国统一的土地收益分配指导性意见，明确国家、农村集体和农民在土地增值收益分配上的比例范围，确保农村集体的分配份额。在符合规划和尊重农民意愿的基础上，鼓励大城市利用集体经营性建设用地建设保障性租赁住房，赋予集体经营性建设用地抵押权利。