【摘要】“上有方针、下有对策”详细表现为标志式履行、增加式履行、替换式履行、挑选式履行、机械式履行等，是行政安排绩效产出与方针不匹配或许违背的效果。方针误差会构成底层管理功率低，批改方针误差需求多措并重，保证方针在底层不走样、不违背、不蜕变。

  习指出：“准则的生命力在于履行。要强化准则履行力，加强准则履行的监督，实在把我国准则优势转化为管理效能。”然而在底层政府管理实践中，“上有方针、下有对策”的现象仍然存在，严重影响了政府公信力和管理效能。怎么有用战胜方针误差，消除标志履行、变通履行、加码履行的内生土壤，进步政府公信力和管理有用性，是一项严重而急迫的年代课题。

  跟着我国管理重心的下移，底层中存在的“有令不行，有禁不止”现象成为束缚准则履行力和准则效能的重要要素，详细表现为标志式履行、增加式履行、替换式履行、挑选式履行、机械式履行、式履行等。方针误差是对这些现象的归纳，即行政安排的绩效产出与上级下达方针之间的不匹配或许对方针的违背。方针误差发生的原因是多方面的，包含方针方针设置不妥、财务束缚以及政治压力等，误差的生成是多要素一起效果的效果。

  方针方针设置不妥，底层安排履行失据。方针方针是底层安排举动的根据，方针设置需求考虑到方针是否可以被底层正确理解以及是否契合底层的履行志愿和才能。常见的状况是方针方针一般只要准则和远期方针，在层层下达进程中，也并没有在各个当地公布的细则或许施行办法中呈现查核的效果或许可以量化的方针。底层方针履行进程中，假如缺少明晰的方针和过后查核规范，就会导致履行自在裁量权过大、点评口径过大而无法保证方针履行的效能。终究与方针初衷各走各路或许成为变通履行的托言。

  尽管公共部分的方针需求必定的含糊性，这主要是有助于上级部分掌握大局，包容各地的多样化履行条件和履行环境差异。因为人口规划巨大、地舆幅员辽阔，国家管理系统也呈现出大国管理的特征，即政府规划巨大、层次纵深，同级其他横向差异也呈现出较大的差异化。因此自上而下的方针设置坚持必定含糊性有助于保证底层政府具有必定的自主性。但方针方针设置需求在准则性和远期方针与详细履行方针方针上坚持必定的张力，既可以给当地供给一些自主性，也要有用设置方针，束缚底层在履行上合理量力施行。

  财务资源缺乏，诱发变通性履行。安排所面对的资源束缚是方针履行的束缚条件，包含人力、财力以及信息等。但一般财务资源束缚是最基本的，财务资源的有限性决议了安排方针达到的上限，束缚了安排完结绩效的才能。可是我国底层安排一般只要事权无财权或许与方针方针相匹配的财务资源下沉不行足够。在自上而下的方针履行压力以及绩效查核为根底的进步机制驱动下，经过行政发包、层层分摊的逆向软预算束缚来推动方针履行就成为一些当地的变通性挑选。这种自上而下层层分摊的使命对每一级安排来说，其方针都超出了安排本来的资源才能，使预期的方针绩效近乎不或许完结。在向下分摊的进程中，底层安排在财务资源缺乏够的状况下，就会以各种方法来应对上级下达的使命，既包含活跃意义上的方针变通和立异，也包含消沉意义上的敷衍和。政府可以经过与社会力气比方基金会协作来完结社会管理的使命，但也有一些底层安排会经过把方针方针置换为更简单完结的方针等方法来消沉化解底层财务资源缺乏的问题。将不合理的方针强加于安排，必然会呈现方针误差。

  鼓舞歪曲导致履行窘境。底层安排是国家与社会的衔接点，底层安排面对与其他层级政府安排相同的政治压力与鼓舞。这种压力与鼓舞关于安排运作必不可少，但过度的压力或许会引发底层安排压力弹性疲惫，鼓舞错置反而会导致方针误差。为了可以给下级的方针施行施加压力、保证施行效果，上级在安置作业使命和安排方针时，与之相配套的则是职责追查机制。因为权利末梢迫于问责压力或许会以“变通”或“共谋”的方法履行被上级加码的作业使命，导致了很多的政绩工程。如扶贫作业中以“脱贫军令状”的方法推动作业，但单个当地反而呈现了数字脱贫、利益交流、以点带面等歪曲扶贫作业的现象。

  方针误差会构成底层管理在方针履行上的低功率和资源糟蹋。批改方针误差需求多措并重，使方针方针在上下级的互动中坚持合理的明晰性，进步事权与财权的匹配程度，鼓舞当地政府经过协同机制促进立异，完善职责追查机制，保证方针在底层不走样、不违背、不蜕变。

  优化安排鼓舞准则，进步方针明晰性，以多元化的点评方针替代会集的量化方针。明晰安排方针有利于削减安排方针的解说空间。在明晰安排方针和优化安排鼓舞准则时要尽或许以多元化的方针去衡量安排绩效，并将物质、精力两个层次的奖惩准则和职务变化鼓舞相结合，防止粗犷地选用单一化的量化方针。多维度的政绩查核准则关于改变为官不为等行为具有活跃意义，有利于安排绩效的坚持和进步。

  在坚持脚踏实地准则的根底上进步底层安排资源禀赋，为绩效达到供给资源保证。一方面，在遵循严重方针方针时要根据当地底层详细资源条件和当地实践进行使命分配和方针设置，以当地资源条件为限，坚持脚踏实地准则，防止脱离实践的“放卫星”式方针方针；另一方面，在底层安排建造的进程中要重视对安排资源禀赋的开发和建造，进步底层安排资源才能和资源使用功率，赋予底层更多资源发动才能和途径；一起，上级安排在使命分配进程中也需求尽或许为下级安排完结使命供给必定的财务等方面的方针资源支撑，以进步底层安排的方针履行才能，而不该盲目分摊使命和职责。

  为底层安排赋权增能减负。以压力型体系为特征的安排方针分化分配履行的进程可以在相当程度上进步下级安排的急迫感、调集作业活跃性，有助于使命方针的高功率完结。但一起也要推动权责一致的履行机制，要赋予底层完结方针的相应权限、必要的方针调整灵活性和自主性，还要鼓舞底层社会管理立异，给予底层安排必定的试错、容错、纠错的空间和机制，使从上到下的压力成为催促安排完结方针绩效的推动力。

  完善法令准则建造，强化方针监督与操控，以法束缚束安排方针误差行为。建立健全相关法令法规，以法令保证方针履行和安排方针履行，持续完善方针履行监督与问责体系机制，以多主体、多途径的内外部监督束缚安排方针履行进程；细化和完善方针履行进程中的反应机制，对底层安排方针履行进行及时的盯梢和辅导，保证履行进程不违背；健全针对底层安排作业的监督告发准则，充沛听取辖区大众尤其是方针目标的定见，优化底层作业方法。

  完善法令准则建造，加强政治引领，强化公共道德对安排行为的束缚引导效果。充沛发挥党安排凝集一致的效果，加强安排成员思维政治教育，加强底层安排的公共道德建造和教育。以此明晰安排角色定位，在安排中构成对公共利益和服务认识的广泛认同，引导安排及成员活跃服务于公共利益，清除和痕迹主义，防止因资源依靠或许呈现的共谋、控制俘虏等现象，削减因部分利益和逐利倾向而引发的危害公共利益的行为。在个人层面培养安排成员工作道德道德，进步干部自在裁量权的运用才能，防止呈现角色冲突、利己主义倾向。

  （作者分别为对外经济贸易大学政府管理学院助理研究员；对外经济贸易大学政府管理学院副教授）

  【注：本文系国家社会科学基金项目“跨部分协作视角下社会服务的社区下沉机制与底层社会管理立异”（项目编号：18BZZ097）阶段性效果】

  ①张毅、陈玲、王艺凝：《重心下移布景下底层社区安排使命误差的影响要素》，《学习与探究》，2020年第5期。